国家治理视阈下中国特色社会主义审计改革与创新探析

黄一玲

华东政法大学马克思主义学院　上海　201620

摘要:审计是国家治理的基石与保障。新时代我国审计工作应依据国情，以马克思主义理论为指导，坚持党的领导，通过改革审计管理制度、建立审计跨部门协同工作机制，创新审计组织形式、加强大数据审计建设等，构建具有专业性、权威性、独立性、全面覆盖的中国特色社会主义审计体制，推进国家治理体系与治理能力现代化。

关键词:国家治理；审计改革;审计创新

中图分类号:F239.44　　文献识别码:A　　文章编号:1673-5889(2019)19-0165-02DOI:10.14097/j.cnki.5392/2019.19.077

一、国家治理与审计的内涵及联系

(一)审计的内涵

审计活动历史悠久。从中国来看，早在商朝既已经出现会计，西周设大宰负责管理财政。夏朝设“百官”监督贡赋收支，已经初具国家审计的形态。春秋战国时期管仲提出了“明法审数”的审计思想，秦朝时专门设立御史大夫职务负责审计监察事务。唐朝的“比部”、宋朝的“审计院”、元明清的“都察院”都是类似于拥有经济监督职能的审计机构。从西方来看，公元前500年罗马已出现庄园内部审计。早在18世纪英国即已经出现提供审计意见的注册会计师职业。1933年美国《证券法》颁布标志着美国社会审计制度诞生。现代意义上的国家审计起始于财政监察，是财政管理问责的机制。当代审计活动主要包括合法性、真实性、经济效益等原则要求。审计是由专设机关独立对各级政府及金融机构、企事业组织等财务会计账目进行审核、检查，对其财政支出进行依法有效监督的行为。我国现有的政府审计机构由国家审计署统一组织管理，具体包括中央和地方各级审计机关，其主要职责包括有效审计、协助有关部门查处违法行为、监督有关部门财政预算资金的使用和经济职责的履行状况等。

二、新时代中国特色社会主义审计改革与创新

在中国特色社会主义建设新时代，党中央明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。在国家治理过程之中的良治、善治等目标影响、指引了国家审计的创新和改革方向。当前我们需要密切关注国家治理的现实需求，更新审计理念，积极探索符合我国国情、具有中国特色的社会主义审计改革创新，探究审计参与当代国家治理之科学路径，发挥审计的应有价值与作用，以适应新时代国家治理体系和治理能力现代化的要求。

(一)新时代下中国特色社会主义审计改革与创新的总体思路

十九大会议报告明确了我国已经进入了中国特色社会主义的新时代，政治、经济、社会环境发生新的变化，审计环境也随之发生改变。国家治理现代化目标的提出，对审计工作提出了更高要求。在此情况之下，我国审计工作必须转变观念，走与时俱进的改革创新之路。我们需要关注对国家政策落实情况以及公共资源分配的审计，提高审计的战略性。与资本主义社会相比，中国特色社会主义制度更加注重公平和效率的统一，为此，我们认为新时代中国特色社会主义审计制度的功能要更加注重促进公平和效率的统一，从而保障中国特色社会主义制度的优越性。十九大会议报告中指出党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。中国特色社会主义审计制度内嵌于国家政治制度和监督制度的整体设计之中，应当在党的统一领导下，充分发挥其法定性、独立性、专业性和全面性等特征，自觉融入党和国家监督体系中，通过建立稳定畅通的沟通协作机制，形成复合型的权力监督网络。为适应新时代国家治理的需要，构建以马克思主义为指导，具有专业性、权威性、独立性、全面覆盖的中国特色社会主义审计体制是新时代我国审计改革与创新的总体方向，以此推动法治中国建设，实现法治、善治、良治相互统一。

(二)国家治理的内涵

马克思主义理论认为政府具有双重职能，除了维护统治阶级利益之外，还需要履行社会管理的职能，由此国家治理成为政府的主要职责之一。20世纪中后期西方发达国家积极致力于推动公共管理改革，“治理”理论研究成为学术研究的热点。在借鉴国外学者研究的基础之上，我国学者立足中国实际，形成了具有中国特色的国家治理研究的范式。例如，王浦劬将国家治理界定为多元主体参与协商的治理活动。本文认为国家治理体系是关涉权力配置与运行的制度体系。国家治理不能单纯理解为某个单一领域的政府治理，还应扩展到社会、经济、生态等多个领域。综合学者们的不同观点，国家治理可以被视为社会组织、政党等多元主体以协作的方式，通过法律、制度对政治、社会、经济、生态等多个领域进行管理、协调，以维护社会秩序、提升经济效益的活动。目前国家治理的目标包括法治、善治等。其中，善治是指政府和社会经济监督公众共同管理公共事务以达到帕累托最优的理想状态，是最大化公共利益的过程。

(二)中国特色社会主义审计改革探索

随着社会主义市场经济体制的建立与不断完善，我国审计工作需要达到新的更高要求。我国原先的审计管理体制存在不完善的地方，这对审计工作存在一定的制约，需要及时进行相应的一系列改革。

2018年2月全国人大通过了《深化党和国家机构改革方案》的审议，当年3月依据该改革方案，作为决策议事协调机构的中央审计委员会正式成立，*主席担任中央审计委员会主任。建立中央审计委员有利于审计监督工作的集中统一、统筹安排，为深化我国审计管理体制改革奠定了基础。2018年5月*主席在主持中央审计委员会会议时强调要深化审计制度改革并且指明了改革方向，即在全国范围内实现审计工作集中统一，统筹安排、全面覆盖。国家审计全覆盖是一种多层次、多角度、无盲区的审计监督模式，是由国家审计部门依法依规，对国有资产、公共资源、领导干部履行经济责任的情况，进行全面持续的监督审计。十九大会议报告中明确指出改革审计管理体制是健全党和国家监督体系的重要举措。建立新时代国家审计全覆盖制度是当前审计改革的重要目标。考察之前我国审计的情况，审计机关主要把注意力聚集于检查和审核政府部门的大案要案，这与司法系统的监督惩治职能出现了交叉，导致机制低效。为此，在审计管理

(三)审计与国家治理的联系

从国家治理视角看，审计与国家治理密不可分。审计应国家治理的需要而产生，其服务于国家治理，其成为国家治理的组成部分。审计工作的内容、方法随着国家治理的目标、要求而相应地进行调整。审计有助于实现反腐倡廉，监督并促进财政收支平衡，有利于维护公共利益，优化国家治理，提升国家治理的成效。从国家治理层面来看，政府审计制度发挥着预防、揭示和抵御等“免疫系统功能”，这有助于对国家治理形成监督，维护经济安全，化解治理风险。*主席在2018年5月召开的中央审计委员会第一次会议上强调了审计在国家监督体系中的地位。作为以权力监督制约权力的一项制度安排，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理的基石和重要保障。基于此，应在国家治理的视阈中去探索审计的发展。

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体制改革的实践之中，应依法确保审计监督的独立性，同时需要增强审计的专业性和权威性。有学者调研发现目前国家审计对象主要集中为公共资源资金的分配、使用者，受到多种因素的影响，审计面窄，审计信息披露不足，审计机关发现的违法违纪案件线索存在查处慢、反馈慢、落实难等问题，这些现象在地方审计机关表现尤为突出，影响了审计效果，需要对此加以改革，以适应国家良治对审计的要求。因此，我们需要强化党对审计机关的领导，采用统一组织、上下联动、交叉开展的方式进行全范围、全过程审计，切实落实审计监督的全覆盖制度。我国审计工作在坚持党的统一领导之下，为更好地发挥审计的监督职能，可以与监察委、公安机关、法院、检察机关等相关部门形成协同工作机制，共同依法构筑全面高效、具有中国特色的党和国家的监督体系，提升国家治理成效。

新时代审计工作需要找准推进国家治理的着力点，加强多种资源整合，加快出台配套举措，努力推动审计制度改革，确保通过制度建设更好地发挥审计的独立监督权作用。具体包括完善与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计管理体制；通过建立绩效审计、干部资产离任审计制度、重点专项审计制度、责任追究和问责机制、审计动态跟踪机制等一系列制度进一步依法健全审计监督机制；加强对国家宏观政策落实情况、法律法规执行情况、民生项目进展、权力行使的跟踪审计监督，重点关注和及时反映财政、投资、金融、社会稳定、国有资产资源等领域倾向性问题，揭露与查处违纪违法问题，打造廉洁高效率的现代政府。同时建立改进审计反馈机制，促进审计更好地服务于国家社会，将管理型审计向治理型审计转变，健全审计管理体制。此外，还应建立现代审计职业化制度，完善包括审资格认证制度在内的审计人员管理制度，建立审计人员定期培训机制，提升审计人员的专业技能；加强不同级别审计部门的协调、整合，进一步理顺审计机关内部、审计主体与客体等多种关系，提升审计工作的有效性。审计的公开透明度影响审计的公信力。目前审计机关公开信息主要停留在审计公告阶段，需要完善审计公开制度，将审计对象范围、审计重点、审计成效等审计相关事项以适当的方式向社会公众及时公开，以此才能更加有效地了解并监督各治理主体的治理状态，建设法治政府和法治社会。

(三)中国特色社会主义审计创新探索

随着国家治理目标的多样化与治理能力的不断提升，审计的方法、组织形式也出现了多样性变化。结合我国社会主义审计工作的实际状况，想要更好地发挥审计的功能，需要不断突破固有工作观念，创新符合我国国家治理现状的审计工作理念、方法，使审计成为保障国家治理的关键环节。

在依法治国基本方略之下，我国审计工作是依法开展的。1982年我国颁布的宪法已经明确了审计权的独立性。1983年国家审计署成立，它为有效行使审计监督权提供了行政载体。审计署隶属于国务院，国务院曾经先后出台《关于加强审计工作的意见》、《关于实行审计全覆盖的实施意见》等多个政策规定、配套文件等。要应对新时代审计面临的新挑战，亟需在审计监督对象、内容、职责等方面创新法律法规，包括宪法层面对审计的定位、审计评价指标体系和准则的修订以及与资源环境等部门法的协调等，健全我国审计的法律基础，做好审计工作的制度化、规范化、专业化建设，以此适应新时代审计实践发展的实际需要。

国家治理目标影响审计的发展，与此同时，审计工作也影响国家治理的效率。从审计实际看，主体的完善性对国家治理效率的影响主要反映为国家治理实际与审计主体不足之间的“脱嵌”危机。随着国家治理主体由单一行政主体向政府、社会组织多元主体的转变，审计体系也需随之做出调整、创新。我国现行审计体系主要包括社会审计、政府审计与内部审计，传统观念中政府审计受到更多重视，社会审计、内部审计受到相对较少的重视，这将影响审计作用的发挥。为此，应从实现国家治理的目标出发，转变审计观念，重视开展多种领域、多样形式的审计，完善审计主体，汇集政府、公民、社会组织等多种审计力量进行审计协作，构建“大审计格局”，增强审计公信

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力，提升审计的有效性与实效性。此外，审计内容的完善度直接影响国家治理的效率。从优化国家治理的目标出发，审计不仅应包含政府审计，还应包含民生工程审计、环境生态审计等多方面内容，建立全面覆盖、内容完善的一体化审计体系，确保国家治理的高质量。

审计创新不仅包括法律层面的创新，还包括审计组织形式的创新。我们不仅需要保留点对点职能导向型的传统审计组织形式，而且需要及时适应国家治理的新需要，根据审计具体对象、项目的特点，采用多种不同审计资源的组合形式，包括采用点与面相互结合的新型审计组织形式、项目导向型的审计组织形式等。此外，还可以将计算机专业技术人员、审计专业技术人员、纪律检查人员等不同专业技术人员进行合理搭配，组建协作性的复合审计组织。

大数据时代审计活动信息化建设刻不容缓，审计工作的信息化技术创新迫在眉睫。为此，应积极运用最新的信息技术开展审计工作。例如，将审计工作模式由抽样审计向大数据、云计算信息化审计转变。运用网络信息技术，构建审计大数据平台实现由静态、局部、单点、离散审计向动态、全面、多点、实时联动审计转变。此外，应积极创新大数据时代审计工作成果的采纳运用机制，建立审计大数据定期报送系统以及数字化审计分析系统，将审计报告、审计意见等审计成果整理并实时报送至党委、政府等部分，为国家治理提供决策参考，最大化审计服务国家治理的成效。概言之，我们应积极开展大数据审计，克服审计管理的“碎片化”倾向，将事前、事中与事后审计相结合，建立审计一体化信息分享机制，引入云计算技术对审计结果进行分析、挖掘，使审计管理信息化、智能化，提高审计效率，为国家治理提供科学依据，有效发挥审计监督和服务的双重功能。

三、结语

综上，审计活动具有权威性、独立性，它的本质目的在于对政府机构人员的法律权益管理和对权力的实施与决策活动实施有效监督。良好的审计通过及时发现国家治理中存在的不足，有效防范国家治理活动中各种风险，以此提升国家治理效果。在建设中国特色社会主义的新时代，面对国家治理中新的情况和新的特点，我们需要以马克思主义理论为指导，始终坚持党对审计工作的领导，积极改革创新具有中国特色的审计管理机制、工作机制、具体方法等，完善审计的法律体系，实现国家治理的法治、良治和善治。

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作者简介：

黄一玲，华东政法大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向：马克思主义理论。