２０１Ｏ年４月第２期 第２３卷总第１３４期 我国地方创新政策体系建设的现状与对策研究 陈伟 张昊一 杨彩霞 （１哈尔滨工程大学经济管理学院。哈尔滨１ ５０００１；２哈尔滨理工大学管理学院，哈尔滨１ ５００４０） 摘要：创新政策体系对于优化创新环境、激励企业自主创新、促进国家或地区的科技进步和社会经济快速持续发 展具有重要的作用。分析我国地方创新政策体系建设所取得的成就，指出地方创新政策体系建设相对于国家创新政 策的发展趋势来说，具有明显的滞后性；描述了目前地方创新政策体系在系统性、针对性等方面存在的问题，并对其 根本原因进行解释，最后提出加强地方创新政策体系建设的对策。 关键词：地方创新政策体系；自主创新；现状；对策 ０引 言 省、自治区和市相继出台了适应当地科技发展特点的 创新政策是随着经济的发展，逐步从隐含在科 地方陛法规和规章。据不完全统计，从１９９１年至２００７ 技政策、经济政策中到形成有特定目标、一定针对性 年《科技进步法》修订前，我国有２１个省、自治区人民 的综合政策体系ｆｌ１。创新政策是一个整合的概念。 政府所在地的市和经国务院批准的较大的市制订了促 ＯＥＣＤ组织的科技委员会就把发展创新政策的目的 进地方科技进步的专项法规［１ｑ。其他一些地方政府也 归结为把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社 通过如修订地方陛的《科学技术奖励办法》等规章制度 会和产业政策，包括能源、教育和人力资源形成一个 的方式来鼓励企业进行自主创新，促进当地科技事业 整体，即形成创新政策体系【２】。 的快速发展。这些法规和规章，一方面为企业开辟了融 系统完善的国家创新政策体系，有利于政府更 资渠道，有利于企业开展科技活动；另一方面也保护了 好地推动企业自主创新、增强国家竞争力，是国家创 企业的合法权益，有利于维护企业的技术专有权，保障 新体系建设的重要组成部分，旨在营造创新环境。在 企业科技活动的经济效益，从而显著增强企业进行自 整个国家创新体系中，地方承担了创新促进者的作 主创新的信心与积极性。 用，是企业开展创新活动的地理载体。而在促进地方 １．１．２科技政策体系逐步完善 创新活动和竞争力等方面，地方创新政策体系发挥 地方政府从切实改善当地科技政策环境、促进 着重要的作用。相比于国家政策，由于地域间创新资 科技、经济社会与环境的协调发展的角度出发，根据 源和创新行为的差异，地方创新政策体系除了具有 国家、省有关法律法规，立足省情、市情及县情，围绕 系统完备陛外，还有地域差异性的特点 。这种地域 深化企业和农村科技体制改革、加强技术市场建设、 差异性，要求地方创新政策体系要更有针对性和可 发展民营科技企业、加强科技成果奖励、发展高新技 操作性。有学者在对我国地方科技创新模式进行分 术及其产业、加强知识产权保护等方面，制定多项规 析和研究后，提出通过推进地方创新政策体系建设 范性政策文件，一些省市已经初步构成了内容广泛、 促进地方创新事业发展的建议措施［７－９］。因此，形成符 针对性较强的地方性科技政策体系。 合地域特征的创新政策体系，加强地方创新政策体 １．１．３科技政策法规数据库初具雏形 系建设，对提升地方创新效率具有重要现实意义。 为了掌握科技政策法律法规及其落实情况，地 １ 我国地方创新政策体系建设的现状和问题 方政府加大了调研力度，全面搜集归纳国家、省、市 １．１ 我国地方创新政策体系建设的现状 制定的科技政策和相关法律、法规，通过归类汇总， １．１．１科技法规规章建设取得突破性进展 建立科技政策法规数据库，并在网上予以公布。这既 为了加强我国自主创新战略的实施，以立法的方 为当地有关人员提供了一个查询参照依据的数据平 式促进和保护企业科技进步，许多具有地方立法权的 台，也为地方政府寻找当地科技政策法规体系建设 基金项目：国家自然科学基金项目——“高技术虚拟产业集群运行模式研究”（项目编号：７０８７３０２９；项目负责人：高长元）成果之一；黑龙 江省软科学研究计划项目——“黑龙江省提高装备制造业持续创新能力研究”（项目编号：ＧＣ０９Ｄ２１；项目负责人：陈伟）成果之一。 作者简介：陈伟，管理学博士，哈尔滨工程大学经济管理学院教授，博士生导师，研究方向：技术经济与技术创新管理、现代管理理论与方 法；张吴一，哈尔滨工程大学经济管理学院博士研究生，研究方向：现代管理理论与方法、创新管理；杨彩霞，管理学博士，哈尔滨理工大学管理 学院讲师，研究方向：虚拟组织治理、群决策支持系统。 １１ 第２３卷总第１３４期 ２０１０年４月第２期 方面的不足、进一步健全科技政策支撑体系提供了 受惠者往往是那些已经有较强科技实力的大企业， 但对那些正需要进行研发活动的中小企业却缺少应 有效的理论和实践支持，为出台新的更为科学和系 统的政策法规奠定了基础。 １．２我国地方创新政策体系存在的主要问题 总体来说，近年来地方政府围绕着促进地区科 有的税收鼓励措施。 二是现行利用税收政策鼓励企业创新方面也还 存在不合理的地方。目前以增值税和所得税为主的 创新鼓励税收政策，并不能有效鼓励企业开展创新 活动。一方面，对于高新技术企业等进行创新活动的 企业来说，前期研究和开发的投入比较大，资本有机 构成比较高，但投资资本支付的增值税却得不到抵 扣。另一方面，前期的研究开发成本也不能计人当期 成本，导致企业的增加值较大，需要交纳的税比较 高。这样的税收政策实际上既不鼓励企业通过创新 来降低各种原材料和能源等的消耗，也不鼓励少投 人多产出，在一定程度上挫伤了企业进行设备更新 和技术创新的积极性。 １．２．３部分政策的操作性不强，实施力度不够 技进步、加快科技成果转化和高新技术产业发展等 方面，根据当地的实际，制定或修订了一些相关的 法规政策，为当地的科技进步和经济社会发展起到 了良好的促进作用。然而，通过对一些地区政策的 深入观察和客观分析，我们认为，在引导和支持当 地创新活动方面，地方的科技政策和其他政策法规 的实际支持效果并不理想，无法有效满足企业的实 际需求，在创新政策体系建设上明显滞后于国家创 新政策“从科技政策单向推进向科技政策和经济政 策协同”、“从单项政策向政策组合转变”的发展趋 势【ｌ１】。主要问题表现在以下几个方面。 １．２．１ 对创新没有提出系统的政策 政策缺乏可执行Ｉ生是地方创新政策的缺陷之一， 部分政策规定弹性比较大，没有可量度、方便操作的 目前，我国各地区没有提出完整的地方性创新政 策体系，仍然是通过原有的或经过完善的科技政策和 经济政策来推动当地的创新活动，但对科技政策和经 济政策的整合工作不足，使得这些政策缺乏系统的政 策体系的协同效应，始终无法形成政策合力。即使是 单一政策如科技政策，也基本上是各自为政、条块分 割。因此，地方现有的政策在ｘ，－ｔ￣强当地创新能力方 面所发挥的作用自然非常有限，甚至阻碍地区发展规 划、措施的实施。例如，地方政府虽然先后设立了高新 区、企业孵化器，但由于组织形式过于“行政化”，相应 的政策缺乏体系且手段单一，使得这些“功能性”政策 的作用无法得到充分发挥，而成为现在地方实施自主 创新战略的最大挑战之一。目前的政策措施主要集中 执行标准，比如大量像“加强”、“加快”、“放手发展”、 “培育一批”等类似政策条文，既没有数量和质量的限 制，又很难在实际中得到贯彻执行。另外，一些地区还 应就《科技进步法》、《专利法》、《促进企业科技进步条 例》等法规规章的执法监督检查、纠正侵权违法行为、 提高执法力度等方面，进一步加大力度。 对于以上我国各地区创新政策普遍存在的问 题，我们认为，各地区缺乏一套完整而系统的创新政 策体系是其根本原因。目前，我国各地区并没有形成 一套针对创新特征和当地实际而制定的政策体系， 而是通过利用原有的科技政策和经济政策来实现创 新政策的功能。虽然科技政策和经济政策几乎包含 了创新过程中的所有内容，但科技与经济都只是创 在单个行为主体方面，在营造整体创新环境方面尚需 下大功夫。在当前市场经济体制尚未健全的情况下， 企业发展过程中所受到的限制非常多，建立现代企业 制度，引进人才、技术、资金，合理配置社会资源等，都 需要制定良好的政策措施。 １．２．２政策的鼓励力度较小 一新政策所兼具的双重属性，而创新政策的内涵不仅 仅是科技和经济领域，所以创新政策体系并不是科 技政策和经济政策的简单重叠『】２】。这种决策观念上 的差别，从根本上最终形成了我国地方创新政策的 种种不足。因此，地方政府应转变观念，深人推进创 新政策体系建设，制定和完善当地的创新政策体系， 在创新政策体系的框架内不断完善各个领域的政 策，从而在围绕推动创新活动的目标下加快不同领 域政策间的相互融合。 是目前国内大部分省、市都有自己的政策重 点，政策的制定者也都注意根据本地科技发展的需 要，有针对Ｉ生地向某个环节倾斜与加强，形成更加切 实有效、符合地方发展需要的政策环境。而在各类 政策中，对企业最有吸引力的仍是财政税收和市场 规范等政策，但目前多数地区对科研开发活动的税 收支持主要集中在大企业。其结果是，政策的最大 １２ ２完善地方创新政策体系的对策 ２．１构筑自主创新战略规划 创新体系建设需要有明确的创新发展战略，自 陈伟张昊一杨彩霞我国地方创新政策体系建设的现状与对策研究 主创新战略的制定将创新体系建设的时间、步骤、任 务与目标等进行了规范，有利于提高创新体系建设 术来源之一，对于提高产业技术水平，加快高新技术 及其产业的发展具有极其重要的意义和作用。因此， 通过税收等手段来对引进技术加强指导和管理，促 进消化吸收，促进自主创新。 ２．３．２鼓励从技术发达地区的企业、科研院所、高校 的效率。因此，为了有效地促进创新体系的建设，地 方政府要加强对创新政策体系建设的重视，在科技、 经济、教育、社会发展等方面战略规划的基础上，根 据我国创新的现状和国际的先进经验，重新构筑自 主创新整体战略规划，出台一系列如深圳市“２０＋１” 一输入技术，投资办企业 出台专门的政策给予鼓励，在土地利用、工业规 划、银行贷款和财政税收等方面给予扶持。加强当地 样较为系统的鼓励创新的优惠政策体系，从而实 现政府、企业和科研机构等多方力量的协调与整合， 的高校、科研机构、企业合作开发技术以及与其他地 掌握未来自主创新前沿，提升当地企业的自主创新 区的合作，实现优势互补，实现共同提高、共同进步， 能力与综合竞争力。 政府部门对这种合作开发技术的项目在科技计划立 ２．２推进企业创新的体制改革政策 项和贷款等方面应给予大力扶持。 ２．２．１鼓励和扶持发展民营经济，特别是民营科技企业 ２．３．３建立和发展地方性的风险投资机制 民营经济是创新的重要源泉。民营企业和中小 风险投资是促进高技术产业的发展、加大传统 企业是最活跃的创新群体，有着更强的创新需求和 产业技术改造投入的一个必要手段。充分发挥政府 创新能力。因此，必须大力鼓励和扶持发展民营经 的作用，为风险投资的发展营造良好的外部环境。成 济，特别是民营科技企业，加快有关民营经济的法制 立地方性的风险投资公司，在市科技拨款和贷款中 建设，建立和完善市场体系，解决民营经济经营上的 拿出部分资金注入风险投资公司，同时吸引民间资 困难，为民营经济创造广阔的发展空间，从调整优化 本投入。 所有制结构乃至整个经济结构的角度，努力促进民 ２。４完善财政金融税收支持政策 营经济的进一步发展。 在财政金融税收支持政策的制定和执行上，要 ２．２．２推动有条件的科研机构转制成科技企业，鼓 做到通盘统筹，从政策上、工作机制上寻求创新和突 励同企业建立多种形式合作 破，促进科技资源的优化配置，真正实现促进企业技 应用型科研机构向企业化转制是事关现代化大 术进步、增强其创新能力的目标，使创新活动能够摆 局的一项重要工作。要按照加速科技成果产业化的要 脱资金匮乏的困扰，尽快走上快速发展之路。 求，加快科技体制改革的步伐，把科研机构的巨大科技 ２．４．１设立专项技改经费 潜力和优势充分发挥出来。特别是对于一些有条件的 加强地区内大中型企业的技术改造，增强企业的 科研机构，要促使其在一种新的体制和机制下，面向市 创新能力和竞争力。但是仅靠企业自身来完成技术改 场创新创业。真正做到以转变观念为先导，坚持产业 造和传统产业的提升是远远不够的，所以必须建立技 化；以自主创新为基础，支撑产业化。地方政府及相关 术改造的专项经费来支持技术改造，增强创新能力。 部门则要大力支持科技型企业和正在改制的科研机构 专项经费也可以通过基金的形式来运作，资金的来源 做大做强，集中力量，加快其转化和产业化的步伐。 可以由预算拨款、专项借款、捐赠收人等组成。 ２．２．３鼓励区域内的大学、科研机构科技人员利用 ２．４．２设立专项创业基金和贴息资金 多种形式创办企业或参与企业创新、转让技术成果 为促进地区内创业的发展，建立专项创业基金 大学和科研机构是创新体系中的技术源，也是 和贴息基金，专门用于大力发展创新创业活动。基金 创业创新的动力源，因此，通过制定相应的政策，结 的设立和运作可以结合和借鉴科技部中小企业创新 合国家科技成果转化方面的有关政策条例，鼓励大 基金的模式来进行。 学、科研机构中的科技人员利用多种形式创办企业 ２．４．３建立技术产权交易市场 或参与企业技术创新，转让技术成果。 技术的合理流动是创新的必要条件之一，积极 ２．３利用国内外先进技术和投资鼓励政策 建立技术产权交易市场，在体制上、机制上大胆创 ２．３．１给予引进新技术及新设备的企业以优惠的税 新，以促进技术在地区内和地区间的流动和转移。 收待遇 ２．４．４营造良好的税收政策环境 引进新技术及新设备是企业进行创新重要的技 严格依法治税，一方面确保完成各项税收任务， 科技与经济 ２０１０年４月第２期第２３卷／总第１３４期 １３ 第２３卷总第１３４期 ２０１０年４月第２期 为推进地区创新活动提供财力支持和资金保证；另 一方面，在对企业创新执行税收优惠政策时，尽量简 度计划等；该计划书还要存放于政府相关部门，作为 日常监督以及最终考评的依据。二是政府在知识产 权开发、保护、市场运营等方面分别设置一些指标， 针对不同的企业分别确定各个指标的最低值，从而 化审批程序和环节，从而提高税收工作的效率。认 真学习并深入研究国家创新政策，把支持企业自主 创新、增强创新能力、推进高新技术产业发展的一系 作为企业申请优惠政策或融资的一项“资本”。 口 参考文献 【１］ 柳卸林．２１世纪的中国技术创新系统【ＭＩ北京：北京大学出版社， ２０００：１２１—１２４． 列税收优惠政策用好、用准、用足。积极广泛地宣传 税收政策，充分利用网络、报刊等媒体，对企业提出 的疑难问题进行解答，使企业能了解税收政策，帮助 其落实好税收政策。 ２．５将知识产权战略纳入地方创新政策体系建设 ［２］ 伍蓓，陈劲，王姗姗．科学、技术、创新政策的涵义界定与比较 研究 科学学与科学技术管理，２００７（１０）：６８～７４． 【３】 Ｆｒａｎｚ Ｔ Ｏ ｄｔｌｉｎｇ，Ｍｉｃｈａｅｌａ Ｔｒｉｐｐ１．Ｏｎｅ ｓｉｚｅ ｆｉｔｓ ａｌｌ？Ｔｏｗａｒｄｓ ａ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｅｄ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ａｐｐｒｏａｃｈ口Ｉ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｐｏｌｉｃｙ，２００５（３４）：１２０３—１２１９． 完善的知识产权制度是鼓励创新的重要保障。 地方政府应引导企业、科研院所和高等学校采取有 效措施，切实保护自己的知识产权，提倡充分尊重 他人的知识产权，从而增强全社会的创新精神和创 造活力。事实上，目前大多数的省市已经制定了各 ［４］ 曲世友，王玲．不同类型区域创新政策选择研究【Ｊ】．中国科技 论坛，２００８（８）：８６—８９． ［５］ 李柏洲，徐涵蕾．区域创新系统中的创新政策差异化研究ｆＪ１． 科学学与科学技术管理，２００７（３）：５４—６０． ［６］ 李琳，刘立涛．区域创新系统失灵的典型类型及差异化创新 政策『Ｊ】．社会科学家，２００８（１）：６３—６６． 地方的《知识产权工作要点》，从国家到地方已经对 知识产权工作进行了详细的安排部署。而相对来说 更具有操作性、技术性的企业知识产权战略的制定 和实施就显得更为重要。因此，帮助和制定企业层 ［７］ 蒋铁柱，杨亚琴．构建完善的科技创新政策支持体系——北 京、上海、深圳三地科技创新模式比较［Ｊ】＿上海社会科学院学 术季刊，２００１（３）：５—１４． 【８】 吴忠泽．坚持科学发展观，以科技创新促进区域统筹协调发 展——对中南地区科技工作的思考和建议ｆＪ１．中国软科学， ２００４（４）：１－５． 次的知识产权开发、保护和市场运营战略，应当是 地方落实国家知识产权政策、企业实施知识产权战 略的重点方向。 具体措施可以是，一要建立企业知识产权战略 制定实施专项基金，以公开竞标的形式鼓励企业制 定一定时期内的知识产权战略计划，该计划要详细 说明企业将要申请基金的额度、申请基金的用途、进 ［９］ 顾华详．推进西部科技创新事业发展的对策研究［Ｊ】．重庆邮 电学院学报，２００４（３）：９－１３． ［１Ｏ］李晓鸣．地方性科学技术进步立法研究『Ｊ１．科技与法律， ２００９，７８（２）：３８—４１． 【１１］刘凤朝，孙玉涛．我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势 与建议——基于我国２８９项创新政策的实证分析【Ｊ］．中国软 科学，２００７（５）：３４—４２． ［１２１王胜光．创新政策的概念与范围Ⅱ】．科学学研究．１９９３，１１ （３）：１６—２３． Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ Ｃｕｒｒｅｎｔ Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｃｈｉｎａ Ｓ Ｌｏｃａｌ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｙｓｔｅｍ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｃＨＥＮ Ｗｅｉ ０ ＺＨＡＮＧ Ｈａｏ—ｙｉ ０ ＹＡＮＧ Ｃａｉ—ｘｉａ （１ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｈａｒｂｉｎ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｒｂｉｎ １５０００１，Ｃｈｉｎａ； ２ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｈａｒｂｉｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｈａｒｂｉｎ １５００４０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ ｐｌａｙｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｉｎ ｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｏｆ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｅｎｃｏｕｒａｇｉｎｇ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｔｏ ｅｎｇａｇｅ ｉｎ ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｎａｔｉｏｎａｌ ｏｒ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ ａｎｄ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌ ｐｒｏｇｒｅｓｓ ａｎｄ ｒａｐｉｄ ａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｓｏｃｉｅｔｙ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｙ．Ａｆｔｅｒ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｔｈｅ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ ｏｆ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｌｏｃａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｗｅ ｐｏｉｎｔｅｄ ｏｕｔ ｔｈａｔ ｌｏｃａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｈａｓ ｌａｇｇｅｄ ｆａｒ ｂｅｈｉｎｄ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｔｒｅｎｄ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ．Ｔｈｅｎ ｗｅ ｄｅｓｃｒｉｂｅｄ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｅｎｔ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｃｕｒｒｅｎｔ ｌｏｃａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｎｅｓｓ ａｎｄ ｐｅｒｔｉｎｅｎｃｅ，ａｎｄ ｅｘｐｌａｉｎｅｄ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｒｅａｓｏｎｓ．Ｆｉｎａｌｌｙ ｗｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｌｏｃａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌｏｃａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ；ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ；ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ （收稿日期：２０１０—０１—２２） １４ Ｓｃｉｅｎｃｅ＆Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｙ ２０１０ Ｖｏ１．２３ Ｎｏ．２