行政监督中的舆论监督研究

行政监督中的舆论监督研究

摘 要

媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大；而随着社会的发展，政府的行政权也在不断的扩大，公权力的扩大易乱用、滥用，而易滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点，难以积极地发挥应有的机能，而舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为对现代政府实行监督使其规范行政的一种必然监督方式。社会的不断发展使公共权力的范围涉及到人民生活的各个方面，同时，我国人民对公共事务的关注度不断提高，广大人民对政府行政管理的透明性要求越来越迫切，反腐倡廉的呼声越来越高。近年来社会舆论以其自身的特点成为行政监督中的又一手段，对推进依法行政起到了积极的促进作用。本文通过对舆论监督的分析，提出对舆论监督的建议，以期更好的完善舆论监督，促进行政管理的良性发展。

关键词： 1、舆论监督2、法制建设3、中立化4、社会保障5、新闻立法

1

目 录

一、基本概念 ..................................................... 1 （一）行政监督 ................................................... 1 （二）舆论监督 ................................................... 1 二、舆论监督的特性 ............................................... 2 （一）舆论监督主客体的广泛性 ..................................... 2 （二）舆论监督方式的公开性 ....................................... 2 （三）舆论监督影响的及时性 ....................................... 2 （四）舆论监督效果的威慑性 ....................................... 2 （五）舆论监督成本的低廉性 ....................................... 3 三、我国舆论监督存在的主要问题 ................................... 4 （一）舆论监督的客体过于广泛，有些部门权利过大，社会舆论无法到达 . 4 （二）监督的公开制度不健全，群众的知情权得不到保障 ............... 5 （三）缺位现象明显，民众的口头舆论很少受到正确的对待 ............. 6 （四）监督者的方式方法缺乏科学性，内容也有失真实性 ............... 6 （五）监督体制不健全，法律保障制度不全面 ......................... 7 四、加强和改善我国行政监督舆论监督对策 ........................... 8 （一）加强行政舆论监督的法制建设 ............................. 8 （二）提高行政舆论监督的相对对立性 ............................... 9 （三）加强对行政舆论监督的社会保障机制 ........................... 9 （四）加强民主建设提高公众参与度 ................................ 10 （五）加强新闻立法 .............................................. 11 五、结论 ........................................................ 12 致 谢 ........................................................... 13 参考文献 ........................................................ 14

2

一、基本概念

（一）行政监督

行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。 （二） 舆论监督

舆论，即多数人的共同意见。我国《辞海》中对监督的解释是“监察督促”，也就是说，监督包含两层意思：一是监察，二是督促，监察的目的是发现问题，督促的目的是解决问题。所谓舆论监督是指舆论对政府的监督，具体来讲是指公民或组织表达一种对政府机构和政府官员的批评性言论的活动。我们平时所称的舆论监督，实际上是一种广义上的监督，即舆论对立法、司法、行政这三方面的监督，并且形式多种多样，本文主要探讨的是狭义上的舆论监督，即舆论对政府的监督，并且主要是通过对新闻舆论监督的一些实例进行分析的。“新闻舆论监督”就是通过新闻媒介来揭示现实生活中存在的问题并促使其解决的一种舆论监督，就是社会各界通过广播、影视、报刊、杂志等大众传播媒介，发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对国家、政党、社会团体、公职人员的公务行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约。在我国，新闻舆论监督是人民群众行使社会主义民主权利的有效形式，其主要监督方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等，但其核心是公开报道和新闻评论。因为“舆论监督的实现需要两个环节：一是提供足够的舆论信息，即可以形成舆论的事实和情况，使人们对经济生活、政治生活及社会生活有充分的了解；二是在拥有信息的情况下，对各种政治、经济和社会现象及有关人进行理性的、坦率的评论。”舆论监督的整个过程就是发现问题，分析问题，解决问题的过程。

舆论监督是党和国家六大监督体系中的最特殊的一种，它的实质人民的监督，因此无论广义上理解的公民享有对国家和社会事务实行舆论监督的权力和自由，还是从狭义上理解公民依法运用新闻传媒充分发表意见、建议和呼声，表达自己的权利和自由，都是人民群众通过舆论对各级党政机关及工作人员的工作，以及社会事务实行监督。就舆论监督的本质和当前开展的实际情况而言。

1

二、舆论监督的特性

舆论监督是迅速、有效、广泛的监督。和党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等其他社会监督方式相比，由媒体开展的舆论监督具有独特的优势。舆论监督不同于一般职能的监督机构的监督，具有以下五大特性。 （一）舆论监督主客体的广泛性

首先，与舆论监督相比，其他监督主体具有特定性，例如法律监督的主体只是立法机关和司法机关；而根据我国宪法规定，凡是中华人民共和国公民，不论其宗教信仰、年龄、性别等都具有舆论监督权。其次，舆论监督客体即被监督对象具有广泛性，舆论监督的客体不仅限于违纪或违法、党内或党外或司法，而涉及党政机关、社会团体、公职人员以及社会上一切有悖于法律和社会道德的行为。 （二）舆论监督方式的公开性

这是由新闻媒介和舆论本身的公开性决定的。经过新闻媒介的宣传报道，舆论监督的内容、指向的对象都摆在公众的面前，以至于人人知晓、人人参与、人人关注其结果，从而形成了一个开放的监督过程。而其他的监督形式总具有一定的封闭性，例如纪检监督则通过固定的渠道和方式在有限的范围内进行，其监督内容、结果，除了当事人，外界很少了解，这说明透明度不高。 （三）舆论监督影响的及时性

这是由舆论本身与新闻媒体时效性强的特点决定的。一般而言，形成舆论的都是些社会敏感话题，因而群众对此的反应很敏感，往往一触即发，产生共鸣，然而在网络媒体迅速发展的今天，只需通过大众传媒的一个环节，就能广泛传播开来，自觉的形成有力量的舆论监督。而其他监督，例如通过信访渠道诉诸法纪监督，程序复杂，费时较长，延误问题不能有效解决问题。 （四）舆论监督效果的威慑性

这是由舆论监督的上面三个特性共同决定的。舆论监督虽然本身不具有法律效力，没有直接处置权，也没有国家强制力作为后盾，但由于它是一种社会公开的道义的监督， 在激起民愤后，掌握处置权的机关一般不敢轻易地包庇隐瞒，大事化了，小事化无，为此给监督者产生巨大的心理压力和舆论压力，从而重视社会问题，并认真解决，体现了舆论监督的威慑力。

（五）舆论监督成本的低廉性

2

司法监督是一种非常有效、有力的监督，但司法监督会留下死角。司法监督的成本比较高，而且周期比较高，往往办案的经费会随着案件的重大及时间的推移，成为一个天文数字，这是普通人无法承担的。相对而言，媒体从事舆论监督，特别是在市场条件下，不需要花纳税人的钱，也不需要花老百姓的钱，所以社会成本较低。

3

三、我国舆论监督存在的主要问题

（一）舆论监督的客体过于广泛，有些部门权利过大，社会舆论无法到达

我国宪法明确规定：凡是中华人民共和国公民，不论其宗教信仰、年龄、性别都具有舆论监督权。在我国的政治组织体制中各个部门具有其不可替代的责任与权利，随着这些权利在各个方面的广泛运用，产生了许多不同程度的问题。虽然国家宪法允许监督机构、社会大众与媒体对其进行合法的监督，但由于有些部门的权利过大，民众或者媒体根本不能如本身所设想的那样真正的对他的行为进行指责。实际上舆论监督不仅仅限于违纪与违法、党内或党外、财政与司法，而是涉及到监督客体的方方面面，大到贪污受贿小到个人品质，这些都在舆论监督的范围内。因此，国家应该多多倾听民众的声音，真正做到分权。

虽然国家及地方出台了一些保护舆论监督的政策和措施，但工作在一线的新闻媒体人员，特别是那些进行批评、揭露性报道的人员，仍然会遭受各种各样的打击报复。有一些新闻媒体人员报道相关事件后，有可能被一些政府领导通过一些手段进行报复而被降职和免职，有些在报道中就可能遭受一些受相关领导指使的人身攻击；这种事件在电视和其他新闻媒体中时有报道，这在很大程度上削减了报道者的勇气和积极性，从而也很大程度上降低了舆论监督的作用。媒体记者的安全得不到保障，使得很多媒体在政府等权力机构打压下，偏离报道的初衷，无法发挥舆论监督的作用。

据2004年４月15日《南方日报》报道，深圳当地的两名记者只因写了批评性报道，在同一天收到内容相同的恐吓信，称“将以百万元价格买记者的人头”；《京华时报》在一周前被打的记者仍痛苦地躺在病床上；而更多的舆论监督报道被纷繁复杂而又不宜公开的原因扼杀„„ 这是一份《焦点访谈》特殊的记录—— 在《焦点访谈》开播10周年之际，《焦点访谈》记者乘坐的采访车在河北被砸；在此一周前，采访报道非法采血的《焦点访谈》记者在广东被关了几个小时，人身安全受到威胁。记者喻晓轩、摄像王守城在采访中，被当事人非法搜身、拘禁4小时；记者再军在广州经历了“惊险的绑架未遂”，事后，广州警方告诉他“你很侥幸，躲过一劫”；记者白河山、再军被人诬为“找按摩小姐嫖娼”，当调查组对此做出“与事实不符”的结论后，两位记者当场泪下。为此，《焦点访谈》领导一再提醒记者们“随时报告行踪，注意安全”。另外，动辄对新闻媒体的批评报道提起诉讼，这使得新闻媒体的压力不小， 媒体舆论在实际舆论监督时不得不考虑一些外在的于自身的影响，虽然这也是运用法治，这也是政府机关或官员的一种权利，但传媒不是法官，其在社会功能上的定位只是一个怀疑者、事实传播者而非判案者，

4

它所需要的“根据”与判案所需要的“证据”不同，如果动辄因传媒批评非为绝对事实，而对传媒提起诉讼，无疑会阻止其发表，监督强势者的作用也会随之减弱。当然，问题的解决不是一朝一夕的事，我们也欣慰地看到在种种的问题背后，从中央到地方到普通百姓在重视和保护舆论监督所做出的努力。10年前，当敬一丹听说“咱们电视台要办一个舆论监督节目，每天一次”时，她几乎难以置信。10年后，她说：“舆论监督的力量超出了我们的想象，当年很多禁区，现在都一点点被突破。” 2003年，温家宝总理来到中央电视台，专门到《焦点访谈》听取了情况，敬一丹代表《焦点访谈》将内心的苦恼和盘托出。温总理鼓励她说，国务院有专人对舆论监督提出的问题进行收集、整理，督促解决。2003年初，在《政府工作报告》征求意见时，敬一丹曾提出“优化舆论监督的环境”，2004年3月5日，温家宝总理就在所作的《政府工作报告》中，提出了“要接受新闻舆论和社会“公众监督”的理念。

（二）监督的公开制度不健全，群众的知情权得不到保障

正常的、有效的舆论监督依赖于宽松、民主的环境。我国在当前时期比较缺乏有效的民主环境。公民参与民主的途径少，民主言论自由权力不充分，没有充分表达的地方，不能正常公开的批评建议。民主为禁言，研究是禁区，立法跟不上，科学民主制度建立不起来。缺乏民主的意识。民主被代表的太多，民主的宣传教育跟不上，公民缺乏民主意识、民主知识、民主参政议政能力。公民不能依靠民主权力维护自身权益。对民主表现为麻木和盲从。舆论监督缺位现象明显，监督力度有待提高。我国大众传媒受种种因素的限制，在实际监督过程中常常出现失语现象，对民众的“口头舆论”重视不够。有时民众对某一社会问题已经“议论纷纷”，媒体报道却很少谈及；或者虽有报道，但与民众对事件关注的角度、关心的程度以及对信息量的需求相差甚远，导致大众传媒的议程设置与群众关心的议题产生错位。信息公开制度不健全，群众的知情权得不到有效保护。与发达国家相比，我国的信息公开制度还存在着许多不足。一是制度设计具有浓厚的政策性特征。二是信息公开的主体范围与内容狭窄。三是信息公开的渠道少，手段落后，信息公开的方式也较为单一。四是信息公开缺乏明确的可操作性规范。目前推行的各种形式的公开只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。五是公民在获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济机制。

与全球许多发达国家相比，我国的行政监督体制公开性做的还不够，存在着许多的不足。主要包括以下几个方面：一是在设计行政监督制度时设计主体更多的是考虑政策性而不是实际上的作用或效果；二是监督的主体非常的广泛，而所能够监督的内容却很狭隘，很多对违反道德的行为进行的舆论根本得不到政府或社会的重视；三是监督缺乏

5

明确的可操作性的规范，在我国现行的各种形式的公开监督往往只是对某些特定的政府组织或部门进行了规定，而且这些组织都各自为政，缺乏规划与部署；四是监督的公开渠道很少，方式也比较单一，问题解决后也不能真正的公开的公布于众，使得群众的知情权得不到有效的保障。

（三）缺位现象明显，民众的口头舆论很少受到正确的对待

由于国家实际情况以及其他各种因素的制约，大众媒体在监督过程中往往会出现大大小小的“失语”（即不能真实的反应实际情况）现象，对民众口头的呼吁置之不理或缺少重视。有时为了避免不必要的麻烦，媒体对群众已经“议论纷纷”的事情故意忽略，或在报道中提及的并非民众真正关心、关注的方面，导致媒体的重点与民众的重点产生错位。另一方面，受到地方保护主义的影响，一些人总是将某一件事情或者某一个个人与整个地区划等号，把舆论监督视为一种的威胁而对舆论监督者进行干预与阻挠，甚至采取暴力的方式阻止舆论的扩大。

（四）监督者的方式方法缺乏科学性，内容也有失真实性

在我国只有一部分的监督者真正具有高素质或者高水平，而另一部分人的政治素质与业务素质则不高。有些个体监督者对大众媒体或个人所具有的监督权进行非正常的使用，以实现个人的私欲，如收受贿赂，骗取财产等；还有一些个体监督者则将其当成泄愤、鸣不平，甚至敲诈勒索的工具。另外，少数媒体会在不了解事实真相的情况下即进行报道导致了其对事情出现真相的扭曲。另一方面，有些监督者经常采取事不关己就不关心的冷漠态度，即使真正参与其中他们所采用的方法也不够科学，如暗访、偷拍等等，这些都是侵犯公民、团体、法人的正当权利的。更有甚者，直接取代执法部门的权利，对其监督对象进行非法的扣押与报复，或者采用流言等形式影响民众的心里与社会的稳定和谐。

（五）监督体制不健全，法律保障制度不全面

我国虽然在近些年建立了一系列的有关舆论监督或者行政监督的法律法规，但相比较社会实际的需求还是很少的，缺乏完整的体系，更没有从法律的角度明确舆论监督的地位、性质与权利。尽管上至中央下到地方都有很多措施支持舆论监督，但从根本上看还是过于抽象，操作的难度也很大，同时这些制度本身又不够连贯同一，往往在制度之间就存在矛盾冲突，进行裁决时难以评定是非。另一方面，由于缺乏法律保障，监督者在实施正当的监督时人身与各方面的安全难以得到有效的保护，致使监督者不敢也不愿意形式监督权。

在实际生活中，舆论监督与政府行政中这种互动关系中还存在一个关系司法审判的

6

问题，司法审判机关在理论上讲应该是一个独立于政府行政的机关，但在现行的体制下，法院在人财物等诸方面都依赖于同级政府，在涉及政府部门或其他机构的案件中，如法院在司法过程中一味地严格依据法律，不惜开罪与他们，法院的正常运行乃至法院院长的官位还能坚持多久就成了问题，汉密尔顿有句名言：“就人类天性而言，对某人的生活有了控制权，等于其意志有控制权。” ，而正是基于这种不独立，对于一些社会影响比较大的案件，新闻媒体常常形成一种不利于司法审判的一种导向，一些案件法院没有判决结果前，这种舆论形成的所谓的“道德法庭”已有了自己的判决结果，一些政府部门基于这些于自己的压力与本辖区的稳定的考虑，常常对审判机关实施压力，而审判机关基于多方面的，很可能也同于这种舆论导向。而这是很不利于司法的审判，也不利于政府的行政。一些地区、部门、单位及其某些工作人员对舆论监督理解不够，重视不够，支持不够，配合不够，不仅不能为记者的采访活动提供方便，而且经常无正当理由拒绝记者采访，有的还滥用行政权力压制批评，干涉舆论监督。这些做法一方面损害了政府的公信力，另一方面，对实际工作和有关干部也有百害而无一利。问题就是问题，养痈成患，久拖不决，势必会积重难返，终将酿成大祸。还有的被监督对象为了达到“不要播出”的目的，对实行监督的人员如新闻媒体工作者进行贿赂，在《焦点访谈》，记者拒收、上缴2万元、3万元的事情并不鲜见。因此，舆论监督虽有一定的作用，但在现实中，往往被一些政府机构，官员或涉及的有关人员设置了很多障碍。有些政府官员，利用人民赋予他握在手中的国家行政权力，威逼利诱，有时甚至出现记者生命遭到威胁的情况，让行政舆论监督变味走样。一些政府机构在行政过程中会出现一些问题或偏差，有些是故意的，有些是过失的；有些政府官员为了自身的形象，也有很大程度上是为了保住自己的“乌纱帽”，往往对在自己的辖区内的重大事情实现消息封锁。如近年来，山西等地煤矿经常发生瓦斯爆炸或矿井塌陷事故，死伤惨重，但一些政府官员为了自己所谓的政绩，伙同煤矿的主要负责人对事故经常不报或少报，从而使自己 不负或减轻责任。 所以要充分地发挥行政舆论监督的作用，还有许多困难需要克服，还有待于进一步地研究和完善。

7

四、加强和改善我国行政监督舆论监督对策

舆论监督是社会监督的重要形式，是社会发展的要求，是新闻工作的职责，是人民群众的愿望，是党和政府改进工作的手段。在我国，随着政治文明的不断推进和人民群 众法制、民主意识的不断提高，舆论监督越来越受到重视，显出了强大的生命力。目前，我国舆论监督的现状正不断朝着好的方向发展，但并不尽如人意，还存在着种种问题，因此，我们必须采取必要的措施和手段以不断促进和改善我国的舆论监督的发展，以使舆论监督更好的发挥其作用。

（一） 加强行政舆论监督的法制建设

法制化要做到，“有法必依，执法必严，违法必究”。 目前，我国舆论监督机制方面的法律是弱项。“有法可依”，首先要立法完备，填补法律在行政舆论监督机制方面的空白。目前我国还没有《新闻法》，因而没有切实的法律保障，我国新闻舆论监督的外部环境不尽人意，新闻媒体往往要承受各方面压力和阻力，新闻记者甚至还可能面临野蛮的暴力，连基本的人身安全都无法保障。舆论监督不是一种权宜之计，而是现代法治国家的一个常规化制度性安排，属于民主监督体系。传统上对新闻的政策型管制应向法律规范型管制转变，而这种转变中起作用的就是新闻立法。因此，如果要加强和保障舆论监督在政府行政中的作用，必需制定出新闻法，而这也是将舆论监督纳入法治化、少受人为因素影响的重要途径，有助于舆论监督自身的规范行使，有助于保证对政府行政的舆论监督权的有效行使。我国经过很长时间都没有制定出这样的立法，实难说不为一种遗憾。 作为单项法的《新闻法》和《舆论监督法》应尽快出台，使得保障舆论监督的法律形成体系:从根本大法宪法到基本法如刑法、民法等，还有大量的单项法律、法规、立法司法解释等等，保障新闻传播活动中的社会公共利益和公民、法人的合法利益。立法时不仅应保障公民通过新闻媒介了解情况、表达意见的权利，突出授权性规范；同时还要保障新闻机构正当的采访权、报道权，公民个人批评和评论权，重视保障性法律的制定。当然，对于滥用自由的行为，如泄密、干涉公 正司法审判、散布虚假广告和信息、从事不正当竞争等违法行为也要明确法律责任。这些立法是舆论监督、公众舆论履行其社会责任的根本前提。其次，有法必依。作为监督者要带头遵守法律，新闻媒体机构在实际工作中可以聘请专门的法律顾问，使得新闻工作者在法律允许范围内把握好自己的权利义务以及违反后要承担的责任；而另一方面，被监督者要保障社会主义新闻自由，对报道的内容要认真对待，依法维护自己的权利。第三，执法必严。法制的关键在执法，有法不执，不仅违法者没有受到应有处罚，而是法律丧失公正性，从而影响其权

8

威性和神圣性；此时还可利用舆论监督执法过程，保证法律执行。最后一点，违法必究。对于违法现象一定要追究其法律责任，法律面前人人平等，使规范充分体现统一性、确定性、强制性和权威性。

（二） 提高行政舆论监督的相对对立性

马克思在担任《新莱茵报》主编的时候就指出：“只允许根据官方文件或者已经做出的法庭判决来进行揭露。如果是这样，那何必要报刊放马后炮，在已经宣判之后来揭露呢？” 马克思认为舆论监督机制不应隶属于政府，不是官方的传话筒，而应有独立自主的地位，有自己的看法和观点。在中国，舆论监督之所以不敢监督，根本原因在于它内化于政治系统，没有相对独立的地位，不能站在中立的立场，而是受官方观点所摆布。舆论监督想要获得相对独立的地位要从舆论监督机构的经营权、财权、人事权等方面展开。 在市场经济的条件下，我们的传媒机构可尝试走经营权自主这一步，大多数传媒机构开始实行管办分离。现代传媒不仅要从财权上独立于政府，还要由民众自由组建财权独立的民意表达机构。舆论活动是民众的活动，通过募捐、社会集资、股份等形式筹集舆论活动资金，与政府财政脱钩，使舆论活动真正成为一种民众自利行为。 只有这样舆论活动才能相对独立于政治系统；在人事上，改变长期以来不少地方人大及其常委会和新闻媒体单位的负责人来自党政机关的惯例，舆论机关的负责人应由民众自己来决定，可以采取选举方式产生或由利益集团和社会团体任命，减少由党政机关来任命其负责人的做法。

（三） 加强对行政舆论监督的社会保障机制

人身权利不受侵犯，是我国宪法和法律赋予每个公民应有的基本权利。新闻记者作为公民的一员，生命健康权、人身自由权、人格尊严权等人身权利也理所 应当不受侵犯。最近刚刚颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第三章第三十三条明确规定：“党的各级组织和党员干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”这充分体现了我们党对舆论监督的重视，为新闻记者更好地开展舆论监督创造了很好的条件和舆论环境。 现在，不少省市也相继以地方法规的形式建立了媒介舆论监督的法律保障机制，为媒介舆论监督法的立法积累了不少经验。广东省珠海市1999年在全国最早出台《珠海市新闻监督办法》，以支持本地媒介舆论监督；安徽省人大、省政府分别制定了地方性法规和规章，规定由政府法制机构和监察部门建立健全对曝光的违法行为进行追查，对干扰记者正常采访活动和正常舆论监督的行为要进行处理；浙江省也以党委文件的形式，对媒介和记者正常的舆论监督权利作出了保护性的规定。 但是，全国性媒介舆论监督法的缺位，常常使媒介和记者在一些重大危机面前处于不利的地位。

9

诚然，一项专业法律的出台要经过反复的实践证明和千百次的理性论证。在地方性媒介舆论监督法规的逐步建立和实施的前提下，全国性媒介舆论监督法律的出台便有了可贵的经验和有益的参考，再加上学界的探讨，业界的呼吁，记协维权委的大力推动，一部代表理性和权威，致力于维护正常社会舆论秩序的法典——中国舆论监督法，在血与泪、爱与恨的呼唤中诞生。

（四） 加强民主建设提高公众参与度

我们认为舆论监督是需要一定的民主环境的。在传统的缺乏民主环境的社会中，真正意义或说近现代意义上的舆论监督是不可能的。统治者之所以重视舆论主要从维护自己统治的角度出发，以提高行政效率为归依，勉励社会成员勇于监督，社会成员被动地参与到监督行为中来，舆论监督事实上是统治者的一种自我觉醒，因而，这种监督带有很大的随意性和人治特征。 现代意义的舆论监督是社会成员的主动行为，现代社会成员是公民而不是臣民，他们不是被奴役和被动的的而是积极主动从自身利益出发对社会生活给以重视，这是他们的权利。为了维护这一权利，使舆论监督真正成为社会成员的自利的、主动行为，必须营造舆论监督的民主环境，这个环境至少得包括：主权在民、公民的言论自由、新闻自由、被认可的公民的知情权。“主权在民”是指人民是社会生活的主人，没有任何集团的权力超过人民的权力，它是至高无上的。作为 至高的权力当然有监督一切社会生活领域和任何集团（包括统治集团）的责任和权力，它是舆论监督成为必要和可能的前提。 我国宪法确立了人民的主人地位，为舆论监督提供了很好的保障。然而，我们还需要进一步确立言论自由和新闻自由的权利，“言论自由、新闻自由是广大人民的民主权利，是实施舆论监督的基本条件。” 当然，保障新闻自由的目的不是为了媒体自己的利益，而是为了抗衡政府的权力，保障人民的民主权利。所以，要通过一系列措施营造言论自由和新闻自由的氛围。个人虽然拥有言论自由，但普通民众在强大的政治机构面前显得无知也无助，不了解基本情况，其参与监督必定大打折扣，因此，对公民的知情权保障有极大的意义，是公共舆论的任务和舆论监督的前提。 保护公民的知情权须遵循4个原则：(1)公开情报原则：定期真实的公开，要有官方情报出版物，要建立出售情报出版物制度和查询检索制度；(2)同等获取的原则：政府文件资料属于公共财富，公众可用三种途径了解和获取政府文件：政府公报；政府登记；文件索引；(3)政府负举证责任原则：(4)司法救济原则。 然而，应当注意在某些情况下，公开可能会影响国家的政治、经济、信息的安全等，在强调政府文件公开的同时，也提出了免除公开的政府文件的范围，称为“被认可的知情权”。另外，行政舆论监督的民主环境还应该包括社会利益的多元化。因为，民主环境的形成，归根结底还是社会利益

10

的多元化和多元利益的制衡带来的。在中国，社会主义市场经济的完善和发展必将带来社会利益的多元化，舆论监督的民主环境建构也必将成为可能或必然。 （五）加强新闻立法

目前，有一个急需解决的问题是新闻立法问题。目前我国还没有《新闻法》，因而，没有切实的法律保障，我国舆论监督的外部环境不尽人意，媒体往往要求承受的方面压力和阻力，记者甚至还可能面临野蛮的暴力，连基本的人身安全都无法保障，舆论监督不是一种权宜之计，而现代法治国家的一个常规化制度性安排，是民主监督体系制度。传统上对新闻的政策型管制应向法律规范型管制转变，而这种转变中其作用的就是新闻立法。因而，如果要加强和保障舆论监督于政府行政中的作用，必需制定出新闻法，而这也是将舆论监督纳入法治化少受人为因素影响的重要途径，有助于舆论监督自身的规范行使，有助于保证对政府行政的舆论监督权的有效行使。我国经过很长时间都没有制定出这样的立法，实难说不为一种遗憾。

在我国，媒体舆论监督尚无法可循，这在一定程度上限制了舆论监督功能的发挥。《新闻法》和《舆论监督法》应尽快出台，保障舆论监督的法律应形成体系。将舆论监督纳入法制轨道，通过加强制度建设，对舆论监督的地位作用、工作原则、监督重点等做出明确的规定，逐步推进和实现舆论监督的制度化、规范化、程序化，最终达到法治化，这是确保舆论监督得以顺利进行的首要条件。

立法时要突出授权性规范、保障性法律的制定，不仅要保障公民通过新闻媒介了解情况、表达意见的权利，同事还要保障新闻机构正当的采访权、报道权、公民个人批评和评论权。为了便于这些权利的操作，还应该明确公众的知情权，对公共人物和事务的“无过错合理的怀疑权”，即公民可以对公共领域进行换衣但不负责举证责任，公共人物对这种怀疑应负无过错举证，这里不受相关名誉权的法规影响，以防止保护名誉权为由实则抵制舆论监督的现象发生。当然对于滥用自由的行为也要明确责任。这些事舆论监督、公众履行其社会责任的根本前提。

11

五、结论

通过上述的分析和论述可以看出,由于制度上、法制上的漏洞和行政人员在执行过程中的偏差等等因素，我国当前的行政舆论监督机制还存在着种种问题和缺陷。舆论监督作为行政监督的一个重要组成部分，随着社会的发展，将起到越来越重的作用，因为这是民众发出的声音，是真正实现民主的重要手段，我们期待舆论监督的能量能够进一步释放，真正促进行政管理的良性发展。

因此，我们可以从法制化、中立化、社会保障和民主化四个方面去健全行政舆论监督机制，从而使我国的行政舆论监督机制的作用得到最大限度的发挥，营造一个良好的舆论监督环境。

12

参考文献

[1] 任毅真:《舆论监督需要处理好的几个关系》. 河南日报社，2007 [2] 叶战备 金太军：《和谐社会视野下的舆论监督》. 南京工业大学，2006 [3] 郭秀丽：《社会主义新闻媒体舆论监督研究》. 辽宁师范大学，2004 [4] 姜小凌：《我国舆论监督存在的问题及对策》. 农村经济与生科技，2008 [5] 张颖：《浅谈提高新闻队伍的整体素质》. 河北大学新闻传播学院,2008 [6]李德志：《人事行政学》.高等教育出版社,2003

[7]张国庆：《行政管理学概论》（第二版）.北京大学出版社，2001 [8] .蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版）.法律出版社，2003 [9] 杨明品：《新闻舆论监督》.北京：中国广播电视出版社，2001

13