关于政府与社会资本合作(PPP)的研究综述

关于政府与社会资本合作（PPP）的研究综述

作者：王敢平

来源：《商业经济》2018年第02期

[摘 要] 随着经济增速放缓，黑龙江省利用PPP项目缓解财政支出压力，化解政府债务危机。然而黑龙江省PPP项目运营中在很多方面并不完善，导致PPP项目的运营不仅不能化解黑龙江省债务危机，反而增加政府的财政风险。因此，通过国内外PPP融资模式、风险识别、风险分类、风险分担等角度对PPP项目研究成果文献进行梳理分析，对PPP项目风险的未来研究方向——财政风险提出一定的见解。 [关键词] PPP项目；财政风险；风险分担

[中图分类号] F283 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）02-0092-03 一、国外研究现状

目前，针对PPP项目所建立的制度体系上在国外许多发达国家都已经非常成熟和完备，但这些国家对PPP项目的研究却主要通过理论研究和实践经验有机结合的方式来进行。理论研究一般有四个角度，分别是社会博弈理论、产权经济学理论、交易成本经济学理论和关系性合约理论，四种理论特点不同，各有侧重。 （一）PPP融资模式的相关研究

Suhaiza Ismail和Fatimah Azzahra Harris通过发放250份调查问卷的方式，对可能制约马来西亚PPP项目成功实施的几个问题进行了研究。[1]根据收回的122份有效问卷结果显示：谈判时间漫长、政府指导政策的缺乏、对用户直接收取高额费用、政治辩论导致长期拖延以及政府目标和评价标准的混淆是影响马来西亚PPP发展的五大因素。Omid M.Rouhani和Debbie Niemeier以加利福尼亚州弗雷斯诺的道路网络为案例，给政策制定者提供了许多有意义的研究视角，文中指出通过引入PPP模式，可以对长期存在的城市交通系统排放物的财产权的归属问题进行解决。[2]

（二）PPP项目风险识别研究

Mousavi，Tavakkoli-Moghaddam等运用非参数重复采样技术获取评估风险数据，以处理复杂的风险问题。[3]MojtahediSMH等讨论了项目中安全风险及其评价。[4]研究中不仅关注项目建设的时间与成本，还注重项目运营人员的安全、健康与环境标准。 （三）PPP项目风险分类研究

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Schaurelberger，J.E.和Wipadapisut，I.在研究了13个案例的基础上，发现在选择PPP项目的融资策略时，项目风险、项目条件和融资的难易程度是三个主要考虑的因素，而项目风险主要包括政治风险、财务风险和市场风险三种主要类型。[5]

Xenidis，Y.和Angelides，D.则在研究中指出，财务风险会对PPP项目财务计划下的现金流产生不利影响，还可能会对PPP项目的生存能力或者盈利能力产生负面影响。[6] （四）PPP项目风险分担研究

Khalid Almarri和Paul Blackwell经过研究，提出了提高PPP大型绿化项目风险分担和投资评估成功的两种方法。第一是重新审议PPP项目的合同；第二是通过改善输入变量与特点改进风险模拟方法。[7]

（五）财政风险的相关研究

Becker S等在《2020年公共债务》研究中发现，自从2008年全球金融危机以来，以美国和日本为代表的发达国家，为了追求经济增长，实施了以主动负债为主要方式的扩张性财政政策，结果导致政府的债务增长速度过快，超过经济增长速度，这就增加了引发财政风险的可能性。[8]

Hochrainer S等在模拟研究由自然灾害所引起的经济和财政风险时，认为基于CATSIM模型理论可知，财政和经济活力的抗冲击能力是自然灾害能否产生聚集效应的主要因素。[9] 二、国内研究现状

（一）PPP融资模式的相关研究

上海市经信工作党委书记陆晓春等界定了我国推广的PPP模式，并将实践中的PPP模式运作方式总结为分工合作方式、购买公共服务方式、股权方式和特许经营方式四类。[10] 财政部副部长史耀斌认为，PPP机制是一种不仅能够更好发挥政府作用，而且与此同时还能发挥市场主体的活力和创造力的，政府和社会两者之间以合约的形式展开合作的一种机制和体制。[11]

中央财经大学教授温来成等从PPP项目的准公共物品属性、降低地方政府债务风险和减轻财政投资压力，提高公共物品供给效率三个方面，分析指出了税收政策支持政府与社会资本合作项目的理论依据。[12]

（二）PPP项目风险识别研究

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清华大学副教授亓霞等选取了16个失败的PPP项目实施案例，总结得到了引起失败的包括法律变更风险、审批延误风险、政府反对风险在内的13条风险因素，在对这些风险的规律和特点进行分析的基础上，提出了应对风险的若干建议。[13]

东南大学副教授邓小鹏等首先通过系统化的方法确定了20个关键风险，然后采用对PPP项目专家发放调查问卷的方式获取相关数据，并且对数据进行多元统计因子分析，最后从20个关键风险中提炼得到5个主因子，并提出针对PPP项目风险管理的5个目标。[14] 湖北省襄阳市财政局运用PPP模式的时间与思索，提出推进PPP模式的发展要搞好顶层设计，建立健全适合中国特色的PPP制度框架与法规体系、重塑契约精神，搞好PPP协议的签订、注重PPP项目前期论证和决策，确保决策科学化等对策建议。[15] （三）PPP项目风险分类研究

大连理工大学孙淑云等在对高速公路BOT项目特许定价中的风险分担进行研究的过程中，总结出BOT项目风险主要包括8种类型，分别是政治风险、法律风险、金融风险、完工风险、运营风险、市场风险、技术风险和自然风险。[16]

河南财经政法大学赵彦锋和张笑斐以首个获得立法保障项目的中信滨海新城为例，提出PPP模式中城市运营过程中会遇到外部风险与内部风险两大类。其中外部风险包括政治风险、金融风险、法律风险、不可抗力风险、市场风险和信用风险等6类，内部风险包括建设风险、完工风险、财务风险和合作风险等4类。[17]

北京科技大学副教授张曾莲与郝佳赫分析研究PPP项目中的46种风险，并对其风险归属进行打分，最后得到比较普遍接受的风险分担比例，为PPP项目风险分担方法提供一定的指导和建议。[18]

（四）PPP项目风险分担研究

中南财经政法大学陈红等提出PPP实施过程中政府监管和私人机构寻租的博弈困境的现实情况，并通过法律环境和信息纰漏等方面提供相应的政策建议以解决困境。[19]

防灾科技学院王凤京等针对灾区经济重建时期融资环境、融资特点，对PPP模式的应用提出了包括风险合理分担的设计等在内的四种特殊设计。其中风险合理分担设计主要基于风险分担与控制力对称原则、风险分担与收益相匹配原则和风险分担动态原则。[20]

昆明理工大学管理与经济学院王松江和常雅楠结合“一带一路”背景分析了基础设施PPP项目风险分担问题，将风险分为自担风险和共担风险两种，利用随机合作博弈模型确定双方共担风险的分担比例，并实现“一带一路”PPP项目最优风险策略组合。[21] （五）地方财政风险的相关研究

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中央财经大学余应敏和王蓓以宁波市公债危局为例，利用定性和与定量相结合的方法分析宁波市政府的债务规模与财政风险的关系。研究表明宁波市政府的债务负担率和偿债率在不断上升，早已超过警戒线水平，并提出针对地方政府债务融资规模与风险防控的相关政策建议，为解决地方债务危局提供思路。[22]

南京财经大学财税学院田志刚和毛翠英引入HHM框架作为风险识别模块的分析工具，借鉴相关机构的研究成果，将地方财政内控制度设定为6个元素组成，在此基础上分解出36个等级子系统，进而提出HHM框架在识别地方财政管理风险中的具体运用。[23]

云南财经大学公共政策研究中心缪小林和史倩茹通过从财政效率视角对我国地方财政风险予以考察，并通过实证分析发现地方财政风险与地方政府债务、生产能力条件、社会投资强度、金融信贷环境、居民消费强度等因素关联紧密。[24] 三、国内外研究现状评析

从上述文献来看，国内外研究的主要出发点是：针对PPP模式的应用实例来分析PPP项目中遇到的问题以及相应的解决措施，如PPP项目风险识别、PPP项目风险合理分担、财政风险防控等。目前还没有专家学者研究PPP模式应用中对财政风险的防控，PPP模式应用的出发点是减轻政府提供公共服务的财政负担，这个过程控制不好会适得其反，使政府面临财政风险，这是未来PPP项目风险的研究方向。 [参考文献]

[1]Suhaiza Ismail，Fatimah Azzahra Harris.Challenges in Implementing Public Private Partnership （PPP）in Malaysia[J].Built Environment Project & Asset Management，2014（3）：5-10.

[2]Omid M.Rouhani，Debbie Niemeier.Resolving the property right of transportation emissions through public-private partnerships[J].Transportation Research Part D Transport &Environment，2014（8）：48-60.

[3]Mousavi S M，Tavakkoli-Moghaddam，R Hashemi H，Mojta-hedi S M H.A novel approach based on non-parametric re-sampling with interval analysis for large engineering project risks.Safety Science，2011（49）.

[4]Mojtahedi S M H，Mousavi S M，Makui A.Project risk identification and assessment simultaneously using multi-at-tribute group decision making technique[J].Saf.Sci，2010（4）：499-507.

[5]Schaufelberger，J.E，Wipadapisut，I.Alternate financing strategies for build-operate-transfer projects[J].Journal of Construction Engineering and Management，2003（2）：205-213.

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[6]Xenidis，Y，Angelides，D.The financial risks in build-operate-transfer projects[J].Construction Management and Economics，2005（23）：431-441.

[7]Khalid Almarri，Paul Blackwell. Improving risk sharing and investment appraisal for PPP procurement success in large green projects[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences，2014，（119）：847-856.

[8]Becker S，Deuber G，Stankiewicz S，et al. Public debt in 2020[J].Deutsche Bank Research，2010（6）：50.

[9]Hochrainer S，Timonina A，Williges K，et al. Modelling the economic and fiscal risks from natural disasters[J].Insights based on the CatSim model Background Report for GAR，2013. [10]陆晓春，杜亚灵，岳凯，李会玲.基于典型案例的PPP运作方式分析与选择[J].财政研究，2014（11）：14-17.

[11]史耀斌.推广PPP模式是供给侧改革的重要内容[J].中国经济周刊，2015（50）：35-36. [12]温来成，王涛，彭羽.通过政府与社会资本合作（PPP）项目税收政策研究[J].兰州财经大学学报，2016（3）：81-86.

[13]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107-113.

[14]邓小鹏，李启明，熊伟.城市基础设施建设PPP项目的关键风险研究[J].现代管理科学，2009（12）：55-59.

[15]湖北襄阳市财政局.湖北襄阳：运用PPP模式的实践与思索[J].中国财政，2015（24）：58-60.

[16]孙淑云，戴大双，杨卫华.高速公路BOT项目特许定价中的风险分担研究[J].科技管理究，2006（10）：154-157.

[17]赵彦锋，张笑斐.PPP模式城市运营的投融资风险以中信滨海新城为例[J].管理工程师.2016（3）：22-26.

[18]张曾莲，郝佳赫.PPP项目风险分担方法研究[J].价格理论与实践，2017（1）：257-260. [19]陈红，黄晓玮，郭丹.政府与社会资本合作（PPP）：寻租博弈及监管对策[J].财政研究，2014（10）：21-24.

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[20]王凤京，郗蒙浩，范嘉毅.灾区“后重建”时期PPP融资模式的运用[J.经济研究参考，2015（68）：52-63.

[21]常雅楠，王松江.一带一路背景下基础设施PPP项目风险分担研究[J].科技进步与对策，2016（16）：102-105.

[22]余应敏，王蓓.政府债务规模与地方财政风险防控：以宁波市公债危局为例[J].中央财经大学学报，2015（9）：17-22.

[23]田志刚，毛翠英.地方财政风险内控制度的量化管理研究——基于登记全息建模HHM框架[J].国家行政学院学报，2015（6）：103-106.

[24]缪小林，史倩茹.经济竞争下的地方财政风险：透过债务规模看财政效率[J].财政研究，2016（10）：20-35. [责任编辑：史朴]